INTRODUCTION

I. Contexte et justification

La terre constitue la principale richesse du monde rural. Bien gérée et rationnellement mise en valeur, elle constitue un facteur de développement économique. C’est le socle de la quasi-totalité des dynamiques de développement rural. Elle demeure la principale source d’emploi en milieu rural et un moyen incontournable de croissance économique et de lutte contre la pauvreté. Conscientes de l’importance de la question foncière pour le développement économique et la stabilité politique du pays d’une part et d’autre part des insuffisances du cadre juridique existant et de la nécessité de l’adapter à l’évolution du contexte national et international, les autorités sénégalaises n’ont cessé d’annoncer leur volonté d’engager une réforme foncière visant à améliorer la gestion foncière et à assurer
un meilleur accès à la terre. Depuis lors et face à certaines évolutions tendancielles fortes, les acteurs des politiques foncières dans leur diversité (État, collectivités locales, société civile, secteur privé, organisations paysannes, universitaires etc.) se sont accordés sur la
nécessité d’aller vers une réforme. L’État a reconnu « l’inadéquation de la politique foncière5 ». Cette entreprise s’inscrit dans un contexte marqué par l’émergence de nouveaux enjeux autour des questions foncières : volonté internationale d’encadrer les politiques foncières, volonté d’intégration régionale, attractivité des terres agricoles, développement des biocarburants, changements climatiques, approches environnementales et participatives, etc. Ce contexte, également caractérisé par la diversité et à la divergence des intérêts et préoccupations des différents acteurs (voir annexe), appelle la formulation participative d’une nouvelle politique foncière conciliant les intérêts des paysans et les exigences de la modernisation et de l’intensification agricoles. Cette option « requière un dialogue efficient entre l’État et les acteurs non étatiques ». C’est dans cette perspective que cette étude portant sur « la gouvernance du foncier agro-sylvo-pastoral dans les régions de Louga, Saint – Louis et Matam » a été commanditée par le CONGAD avec l’appui de l’Union Européenne. Avec cette initiative inclusive, il s’agit de contribuer au renforcement des capacités d’analyse,
de propositions, de plaidoyer et de dialogue des organisations de la société civile et des acteurs communautaires dans la perspective de la réforme foncière.
La place centrale que doit occuper la société civile dans un processus de réforme foncière exige que celle-ci soit suffisamment outillée pour participer efficacement à cet exercice. À cet effet, l’étude sera principalement empirique afin de formuler des recommandations pratiques, réalistes et opérationnelles. L’étude a l’ambition :
• D’identifier les forces, insuffisances et imperfections des dispositions législatives, règlementaires et institutionnelle actuelles ;
• De donner une base sérieuse d’information et des éclairages à la société civile sur les contraintes et enjeux fonciers en milieu rural.
La société civile pourra ainsi formuler des propositions de réforme consensuelle et soucieuse de la sécurisation foncière des exploitations familiales et de tous les autres acteurs du foncier agro-sylvopastoral. Il faut souligner l’opportunité de l’étude commanditée au moment où l’État du Sénégal a reconnu l’ « inadéquation de sa politique foncière » et annoncé la formulation de nouvelles politique et législation foncières6. Dans ce contexte, un état des lieux permet de dégager des pistes et propositions de réforme.

II. Définition des concepts

Cette thématique « Gouvernance du foncier agro-sylvo-pastoral dans les régions de Louga, Saint – Louis et Matam » soulève une série de questionnements : Qu’entend-t-on par gouvernance ? Que renferme l’appellation « foncier agro-sylvo-pastoral » ? Etymologiquement, la notion de gouvernance vient du mot grec « Kybernetes » qui signifie
« piloter ». Elle renvoie à la conduite cohérente d’un système ou d’une affaire collective dans une direction. Elle implique alors la pluralité des acteurs et la multiplicité des sphères de décision. La « gouvernance foncière » est plus appropriée à l’heure actuelle que la « Gestion foncière» qui revêt une connotation technique, administrative et plus ou moins dirigiste. Elle correspond mieux à la décentralisation de la compétence foncière et à l’approche participative visant à répondre aux préoccupations de la population.
Les questions foncières sont complexes. Pour les appréhender dans leur globalité, il faut prendre en compte les autres ressources naturelles (eau, pâturages, forêt etc.) en vue de l’élaboration d’une politique foncière cohérente. Il est donc nécessaire d’aborder dans cette étude l’ensemble des segments du foncier rural à savoir, le foncier agricole, le foncier sylvicole et le foncier pastoral. Le foncier agro-sylvo-pastoral regroupe quasiment la totalité des terres rurales à usage productif (agricole, pastorale et sylvicole). L’étude nous permet d’analyser les enjeux du foncier rural sénégalais dans l’optique d’une réforme foncière déjà annoncée.

III. Contexte et pertinence de la zone d’étude : une grande diversité

L’étude s’est déroulée dans les régions administratives de Louga, Saint louis et Matam. Pour une meilleure présentation de la zone, cette partie sera abordée sous l’angle administratif (1), mais également sous l’angle de la diversité des situations socio-foncières (2).

III.1. Présentation administrative de la zone d’étude

Présentation de la région de Louga : La région de Louga est limitée au nord par la région de Saint-Louis, au sud par celles de Kaolack et Diourbel, à l’Est par la région de Matam à l’Ouest par la région de Thiès et l’océan Atlantique. Sa population est estimée à 905 969 habitants en 2012 pour une superficie de 24 847 km2. Sur le plan administratif, la région est découpée en trois départements (Louga, Kébémer et Linguère).
Son développement économique et social repose essentiellement sur la pratique d’activités du secteur primaire, en particulier l’agropastoralisme.
La région de Louga est un pôle d’élevage par excellence caractérisée par ses nombreuses potentialités pastorales et sylvicoles. La disponibilité des terres, l’étendue des pâturages, les ressources en eaux du lac de Guiers partagé entre les communautés rurales de Syer, Keur
Momar Sarr et Nguer Malal sont autant d’atouts qui facilitent le développement de l’élevage extensif, principale activité des populations.
La région abrite une grande partie du ranch de Dolly. Cette importante réserve agropastorale s’étend sur une surface globale de plus de 110 000 ha. Elle est aujourd’hui prise en tenailles entre les aménagements hydro agricoles de la vallée et l’avancée du « front agricole » provenant du centre du pays.
Présentation de la région de Matam : La région de Matam est limitée au Nord par la région de Saint-Louis et la Mauritanie, au Sud ou est par les régions de Kaolack et Tambacounda et à l’Ouest par la région de Louga. La population de Matam est estimée à 573 374 habitants en 2012 pour une superficie de 29 245 km2, avec une densité moyenne de 2 habitants au km2. Sur le plan administratif, la région est découpée en trois départements : Matam, Ranérou et Kanel. Située dans la zone sahélienne, la région de Matam est caractérisée par une moyenne pluviométrique relativement faible (400mm) et des températures assez élevées.
Matam est une région agro-sylvopastorale constituée d’une zone sylvopastorale (Ferlo et Dieri) et de la zone de la vallée du fleuve Sénégal (Walo) pour l’agriculture (décrue et irrigation). Elle dispose d’importantes potentialités notamment agricoles et pastorales du fait
de la disponibilité de sols de bonne qualité, d’un potentiel fourrager appréciable et de vastes terres irrigables avec le fleuve Sénégal et ses défluents (Dioulol et Diamel).
Présentation de la région de Saint-Louis : La région de Saint-Louis est limitée au Nord par la Mauritanie, au Sud par la région de Louga, à l’Est par la région de Matam et à l’Ouest par l’océan Atlantique. Sa population est estimée à 946 433 habitants en 2012 pour une superficie de 19 034 km2. Sur le plan administratif, la région est découpée en trois départements (Podor, Dagana et Saint-Louis). La région de Saint-Louis a une vocation fortement agricole en raison de ses importantes potentialités hydriques et foncières. La présence du fleuve Sénégal et de ses affluents permettent deux types de cultures : les cultures irriguées et celles de décrues, qui se développent tout au long de la Vallée et du Delta du fleuve Sénégal. Un troisième type de culture dite « sous pluie » est pratiquée dans la zone du Diéri, mais elle reste tributaire des aléas climatiques.
La configuration naturelle de la région définit quatre zones écologiques distinctes en fonction de leur emplacement par rapport au fleuve :
• Le Walo (Delta, basse vallée et une partie de la moyenne vallée) : terres humides qui bordent le fleuve Sénégal, propices à la culture irriguée, à la pisciculture et à la culture de décrue (en net recul) dans la basse et la moyenne vallée ;
• le Diéri : terres éloignées du fleuve, jamais atteintes par les crues, favorables au maraîchage et à l’élevage ;
• la zone des Niayes ou Gandiolais, située sur la frange maritime, connue pour les activités de pêche maritime et de maraîchage ;
• la zone du lac de Guiers caractérisée par ses importantes ressources hydriques et foncières.

III.2. Diversité des situations socio-foncières

Ces régions administratives présentent des situations socio-foncières assez diversifiées marquées par les enjeux actuels du foncier dans le développement rural et la survivance de certaines pesanteurs socioculturelles.
On distingue les zones suivantes :

• Le Delta
L’introduction de l’agriculture irriguée est assez ancienne. Elle débute en 1946 avec le casier rizicole de Richard Toll réalisé par la Mission d’Aménagement du Sénégal sur 6.000 ha. Plusieurs réalisations techniques et mesures politiques ont déterminé l’évolution du delta :
• Endiguement de tout le delta en 1964 pour éliminer les crues naturelles ;
• Création de la SAED en 1965 et, sous son administration, classement de terres en zone pionnière ;
• Création de villages de colonisation et de grands périmètres irrigués (en maitrise partielle de l’eau), puis évolution technique de ces périmètres en maitrise totale de l’eau avec un encadrement rapproché et directif des paysans ;
• Libéralisation économique, désengagement de l’État et promotion de l’irrigation privée à partir de 1987 suite au reversement des terres de la zone pionnière dans les zones de terroir (décret 87-720) sous administration des Conseils ruraux, etc. L’important potentiel du domaine irrigué de cette zone a fait l’objet d’affectations considérables de en une décennie dans un contexte caractérisé par une course à la terre engagée par des investisseurs privés de tous types (agro-business national et international, populations locales, etc.) bénéficiant d’un accès/facilité au crédit agricole. 30.000 ha ont été affectés par le seul Conseil rural de Ross Béthio entre 1987 et 1998, sans support d’information, ni carte de référence ou formation spécifique.
Les Organisations Paysannes (OP) du Delta n’ont pas été en reste dans cette course à la terre. Elles ont adopté une démarche collective, reposant sur la création de grandes organisations paysannes fédératives (OPF), pour accroitre leurs capacités de pression sur les conseils ruraux et jouer un rôle d’intermédiation auprès de la CNCAS. À la faveur de ces affectations, des périmètres irrigués privés de 5 à 100 ha, ont proliféré dans le Delta dépassant rapidement les superficies financées par l’État. La superficie des aménagements privés est ainsi passée, d’environ 10.000 ha en 1989 à 38.750 ha en 2005, soit 63%
des superficies totales aménagés dans le Delta (SAED, 2006).
Certains bailleurs n’ont pas hésité, à l’époque, à louer les bienfaits de la libéralisation et du déclassement, arguant que les privés ont aménagé en 15 ans dans le Delta, plus que l’État en 40 ans. Ces derniers temps, cette ruée s’est accélérée dans le Delta avec le phénomène de l’agrobusiness sollicitant des affectations à grande échelle.

Le Fouta
Dans cette entité historique et socio politique qui couvre le département de Podor (région de Saint Louis) et la région de Matam, la situation est différente et se présente, dans ses grandes lignes, comme l’exacte opposée de celle du Delta. Traditionnellement les terres ont toujours été densément occupées et n’ont pas été, par la suite, touchées par la colonisation agricole.
Après l’indépendance, les investissements de l’État pour l’irrigation collective y ont été faibles. L’irrigation privée initiée par des populations locales ou des nationaux y est très peu développée. Quant à l’irrigation privée par des investisseurs étrangers, elle est presque
inexistante jusqu’ici. Le désengagement de l’État y a été moins prononcé et l’accès au crédit agricole des exploitants est assez mesuré. La société locale est restée attachée au droit coutumier. Les cultures traditionnelles de décrue et l’élevage transhumant occupent encore de nombreuses terres et cohabitent avec l’agriculture irriguée pratiquée, en grande partie, dans de petits Périmètres Irrigués Villageois (PIV).
Les conseils ruraux chargés d’administrer les terres du domaine national comprises dans leurs périmètres respectifs n’arrivent pas à se détacher radicalement des croyances et pratiques foncières ancestrales.

• Le Ferlo
Le Ferlo est une vaste zone sylvo-pastorale semi-désertique du nordest du Sénégal principalement constituée de savanes arbustives et arborées. Cette zone comprend une bonne partie de la région de Louga (principalement le département de Linguère), le département de Ranérou (Matam) et le sud du département de Podor (région de Saint Louis). Ancien espace de repli et de sécurité des éleveurs, le Ferlo a subi d'importantes mutations (déforestation, sédentarisation de la population, raréfaction des pâturages, etc.) ; toutefois, la particularité dans cette zone reste la pratique de l’élevage extensif.

• La Zone des Niayes
Elle occupe une place de choix dans la zone d’étude. Cette bande étroite, d'une longueur de 180 km et d'une largeur variant entre 25 et 30 km, s’étend d'une part entre la région de Dakar et le sud du Delta du fleuve Sénégal, d'autre part entre la frange littorale appelée
Grande-Côte et, approximativement, la route menant de Dakar à Saint-Louis. Les deux régions de Saint-Louis et Louga sont traversées par cette bande au niveau notamment des communautés rurales de Léona (Lompoul, Potou), Gandon et Ndiébène-Gandiol. Les Niayes sont constituées de dunes et de dépressions propices aux cultures maraîchères (80 % de la production horticole sénégalaise y sont concentrés). Les femmes jouent un rôle significatif dans l'économie de cette zone qui fait aujourd’hui l’objet de forte spéculation foncière accentuée notamment par l'installation en masse de sociétés immobilières ou touristiques au détriment des activités agricoles.

• La Zone du Lac de Guiers
Ce lac d'eau douce, le plus grand du pays, est situé dans le hautdelta du fleuve Sénégal. Il est alimenté par le fleuve Sénégal auquel il est relié par la rivière canalisée de la Taouey, mais aussi par les eaux de pluie de la vallée du Ferlo. Le lac occupe le centre d'une vaste
dépression naturelle de prés de 50 km de long avec une surface de 240 km2 pour un volume moyen de 390 millions de m3. La construction du barrage de Diama en 1985, puis de Manantali en 1987 a amélioré les hauteurs d'eau et facilité l'irrigation. Alors qu'elles sont
entourées par une zone semi-désertique qui vit traditionnellement de l'élevage, les rives du lac sont assez fertiles et attirent les populations locales qui cultivent du riz et des patates douces , mais aussi l’agrobusiness avec l’accélération du processus d’aménagement agricole des rives, notamment par la Compagnie sucrière sénégalaise). La pêche constitue également une activité significative, fournissant environ 2 000 tonnes de poissons par an.
La gestion de l’utilisation durable du lac se pose avec une acuité de plus en plus forte en raison de la montée en flèche de la demande pour des usages plus diversifiés et parfois concurrents mais aussi des risques de pollution et de l’utilisation anarchique de l’espace environnant. À cause des changements climatiques et de la gestion non rationnelle de l’eau, l’avenir du lac pourrait être sérieusement menacé.
C’est la raison pour laquelle l’Office du Lac de Guiers a été mis en place avec pour missions la planification et la gestion des eaux, la programmation des investissements, la maîtrise d’ouvrage, la conception et le contrôle des études et des travaux portant sur des infrastructures relatives à la gestion du plan d’eau. L’Office prendra, également, en charge l’exploitation et la maintenance des équipements ainsi que le suivi qualitatif et quantitatif des ressources du lac.
La zone d’étude regroupant les trois régions de Saint Louis, Louga et Matam est très attrayante, aussi bien en termes de potentiel de ressources foncières agricoles, forestières ou pastorales, qu’en termes de climat et de ressources hydriques.

III.3. Profil de la pauvreté dans les régions
Les régions de Ziguinchor et de Kolda confrontées à la crise casamançaise et à l’enclavement enregistrent les taux les plus élevés de pauvreté : Ziguinchor 67,1¨% et Kolda 66,5%. Le deuxième lot qui suit est constitué de Kaolack (65,3%), Diourbel (61,5%), ces régions du bassin arachidier subissent le déclin des activités économiques, la baisse de la pluviométrie et l’absence d’activités alternatives, et Tambacounda (56,2%).
Les régions moyennement pauvres : Thiès (48,6%), Fatick (46,3%), Saint Louis et Matam (42,1%) disposent de plus de revenus du fait d’activités alternatives (tourisme, culture irriguée, pêche, transferts des émigrés (surtout pour Matam), présence d’industries agroalimentaires (principalement à Saint Louis) et extractives (Thiès et Matam).
Les régions les moins pauvres sont Dakar (33,6%) et Louga (36,6 %). Dakar est le plus grand pôle industriel, économique, démographique et administratif etc., alors que Louga dispose d’importantes richesses liées à l’élevage et bénéficie d’un flux de transferts alimenté par l’émigration. Les visites menées dans les trois régions de l’aire géographique de
cette étude (Saint louis, Louga, Matam et Dakar) nous ont permis de recueillir les préoccupations, pratiques, et appréciations des populations relativement au cadre juridique et institutionnel du foncier rural, de même que leurs attentes, propositions et craintes par rapport à la future réforme. Les rencontres avec les principaux usagers du foncier rural ont fortement alimenté les analyses suivantes sur la politique foncière du Sénégal et conséquemment les recommandations formulées à l’endroit de tout acteur intéressé par les questions foncières en général et de la société civile en particulier.

IV. Rappel des objectifs et résultats attendus de l’étude
Objectif global : Contribuer à la formulation et à la mise en oeuvre d’une politique foncière participative et efficient ;
Objectif spécifique 1 : Établir une situation de référence sur la réforme et la gouvernance du foncier agro-sylvo-pastoral dans les régions de Louga, Saint–Louis et Matam ;
Objectif spécifique 2 : Formuler des recommandations sous forme de contenus et de mesures opérationnelles pour renforcer les capacités d’analyse, de proposition, de plaidoyer, de dialogue et de participation des acteurs de la société civile à la gouvernance du foncier au Sénégal.
Résultat 1 : Une situation de référence sur le processus de réforme foncière et de gouvernance du foncier agro-sylvopastoral dans les régions de Louga, Saint–Louis et Matam est établie ;
Résultat 2 : Des recommandations pertinentes et des propositions réalistes sont faites à l’endroit des décideurs publics ;

Résultat 3 : Les organisations de la société civile disposent d’un document de référence consensuelle pour participer au dialogue sur la réforme foncière et à la gouvernance transparente, démocratique, efficiente et apaisée du foncier agro-sylvo-pastoral.